- भागवत खनाल
पूर्व सहसचिब, नेपाल सरकार
निजामती शव्दको अर्थ :
मुगलकालीन भारतमा देशको प्रशासन संचालन गर्न मुलुकलाई विभिन्न सुवा ( प्रान्त ) मा विभाजन गरिएको थियो । ती सुवा या प्रान्तको प्रमुखको रुपमा मुगल बादशाहले एक सुवेदार नियुक्ति गर्थे जसको सरकारी पदनाम नाजिम थियो । नाजिमले प्रान्तको प्रमुखको रुपमा सम्पूर्ण प्रवन्धन ( MANAGEMENT ) को काम सम्भाल्थ्यो ।
यसै अधिकारीको मातहतमा कर असूली , शान्ति सुरक्षा र बन्दोवस्तीको काम हुन्थ्यो । यही अधिकारी ( नाजिम ) अन्तर्गत रहने अड्डा अदालत , कर्मचारी र सारा कामको बन्दोवस्तीलाई एकमुष्ट निजामत भन्ने गरिन्थ्यो र यही निजामतको विशेषण रुप हो निजामती शव्द ठूलो र शक्तिशाली छिमेकीको प्रभाव नेपालमा पर्ने नै भयो । नेपालमा सरकारी कामलाई अलग गर्दा जंगी र निजामती गरी दुई भागमा विभक्त गर्न थालियो ।
देवानी अदालत सम्बन्धी काम एवं व्यवस्थापन , विकास , बन्दोबस्ती र प्रवन्धन जस्ता गैरसैनिक कामहरु निजामती भए भने युद्ध र हातहतियार सम्बन्धी कार्यहरुलाई जंगी भन्न थालियो । हाल पनि नेपालमा जंगी र निजामती शव्दको अर्थ प्राय: सबैलाई बोधगम्य नै छ ।
हालको अवस्थामा निजामती शव्दले व्यापक अर्थमा सैनिक र पुलिस बाहेकका सम्पूर्ण सरकारी काम र सीमित अर्थमा ( निजामती सेवा ऐन , नियमावली र कर्मचारी समायोजन ऐन ) नेपाल निजामती सेवा , नेपाल स्वास्थ्य सेवा र नेपाल व्यवस्थापिका संसद सेवाका कर्मचारीलाई जनाउछ । नेपालको संविधानले प्रदेश स्तरमा समेत निजामती सेवाको व्यवस्था गरेको छ I स्थानीय तहको हकमा स्थानीय सेवा शव्दहरु प्रयोग भएको छ ।
नेपालमा निजामती सेवा : हालसम्मको एकात्मक शासकीय प्रणालीमा नेपालको निजामती सेवाको स्वरूप पनि सोही अनुरुपको हुनु स्वाभाविकै हो । हालसम्म एउटा सरकार ,एउटा निजामती सेवा , एउटा निजामती सेवा ऐन , एउटा कर्मचारी सम्बन्धी केन्द्रीय निकाय रहेकोमा अव मुलुकले आत्मसात गरेको संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन प्रणाली अनुरुप तीनवटा सरकार , तीनवटा निजामती सेवा र तीनवटै निजामती सेवा सम्बन्धी कानून आवश्यक पर्ने देखिन्छ ।
नेपालको राज्यशक्तिको प्रयोग संबिधान र कानूनमा उल्लेख भए बमोजिम संघ , प्रदेश र स्थानीय तहबाट हुने हुँदा आफूलाई प्राप्त अधिकारको हदसम्म तीनै तहका सरकारहरु सार्वभौमसत्ता सम्पन्न छन् र समानान्तर रुपमा क्रियाशील रहन्छन । तीनै तहका सरकारका आआफ्नै निजामती सेवा हुनेछन र ती सेवामा कार्यरत कर्मचारी आफू कार्यरत सरकारप्रति उत्तरदायी रहनेछन् ।
नेपालको संविधानले जनताको प्रतिष्पर्धात्मक बहुदलीय लोकतान्त्रिक शासन प्रणाली , नागरिक स्वतन्त्रता , मौलिक अधिकार , मानव अधिकार , बालिग मताधिकार , आवधिक निर्वाचन , पूर्ण प्रेस स्वतन्त्रता तथा स्वतन्त्र , निष्पक्ष र सक्षम न्यायपालिका र कानूनी राज्यको अवधारणा लगायतका लोकतान्त्रिक मूल्य र मान्यतामा आधारित समाजवादप्रति प्रतिवद्ध रही समृद्ध राष्ट्र निर्माण गर्ने संकल्प गरेको छ ( प्रस्तावना ) ।
यी संकल्प पूरा गर्न संविधानले समानुपातिक समावेशीकरण , सहभागिता र सामाजिक न्यायको माध्यमबाट राष्ट्रिय जीवनका सबै क्षेत्रमा न्यायपूर्ण व्यवस्था कायम गर्दै लोककल्याणकारी राज्य व्यवस्थाको स्थापना गर्ने उद्देश्य लिएको छ । यसै गरी सार्वजनिक प्रशासनलाई स्वच्छ , सक्षम , निष्पक्ष , पारदर्शी , भ्रष्टाचारमुक्त , जनउत्तरदायी र सहभागितामूलक बनाउदै राज्यबाट प्राप्त हुने सेवा सुविधामा जनताको समान र सहज पहुँच सुनिश्चित गरी सुशासनको प्रत्याभूति गर्ने शासन व्यवस्था सम्बन्धी नीति समेत संविधानले अंगीकार गरेको छ ।
संघीय प्रणालीमा निजामती सेवाको भूमिका : राज्यका उपर्युक्त निर्देशक सिद्धान्तहरुको अनुसरण तथा राज्यका नीतिहरुको क्रमश: कार्यान्वयन गर्दै नेपाललाई समृद्ध तथा समुन्नत बनाउने राज्यको दायित्व पूरा गर्न निजामती सेवाको अहम भूमिका रहने कुरामा दुई मत छैन ।
राज्यले आत्मसात गरेको संघीय राजनीतिक पद्धति र सोही अनुकूलको शासकीय प्रणाली संचालन गर्न आजको कर्मचारी प्रशासनको क्षेमताले पुग्दैन । वास्तवमा हाम्रो मौजुदा सार्वजनिक प्रशासनले संघीय प्रणालीलाई चिन्दैन । संघीय प्रणाली जटिल हुन्छ र त्यो जटिलतामाथि विजय प्राप्त गर्ने क्षेमता राख्ने निजामती सेवाले मात्र राज्यले लिएको लक्ष पूरा गर्न सक्छ ।
जस्तोसुकै राज्य पद्धतिमा पनि देशको प्रशासन संचालन गर्ने र विकासका कार्य सम्पादन गर्ने निजामती सेवाले नै हो । निजामती सेवाको क्षेमता , दक्षता , इमान्दारी , तटस्थता , प्रतिवद्धता र अठोटले मात्र राजनीतिक प्रणालीले हासिल गर्न खोजेको उद्देश्य पूरा हुन सम्भव छ । राजनीतिक दलको नेतृत्वमा आउने सरकार अस्थायी हुन्छ ।
राजनीतिले सपना देख्छ र त्यो सपनालाई नीतिमा रुपान्तरण गर्दछ । नीतिलाई साकार रुप दिने र सम्पूर्ण कामहरु राज्यले अंगीकार गरेका प्रणाली र सिद्धान्त एवं लक्ष्यहरुलाई प्रचलित कानूनको अधीनमा रही तोकिएको समयमै पूरा गर्ने दायित्व प्रशासनको हो । निजामती सेवा अदक्ष , अपारदर्शी , अनुशासनहीन , अदूरदर्शी , भीरु र लोभी भयो भने मुलुकको राजनीतिक प्रणाली नै असफल हुने सम्भावना हुन्छ ।
अवसर : देशमा संघीय प्रणाली लागू भएको छ I मुलुकमा देखा परेका तमाम विसंगति , अनुशासंनहीनता , कदाचार , ढिलासुस्ती र अनियमितताको अन्त गरी नया जोस र जाँगरकासाथ देशको प्रशासनिक प्रणालीलाई विकास गर्ने मौका मिलेको छ अहिले । पुरानो कानूनमा रहेका कमजोरीको अन्त गरी सेवालाई अनुशासित , दक्ष , प्रतिवद्ध , तटस्थ र इमान्दार बनाउने मौका हो यो ।
तीनै तहका सरकारको सार्वजनिक प्रशासन संचालन गर्न राजनीतिक प्रणाली र शासकीय व्यवस्थाले अंगीकार गरेका सिद्धान्तहरुलाई सम्बोधन गरी नया कानून तर्जुमा गर्ने अवसर प्राप्त भएको छ । यस पुनीत अवसरमा संघले छरितो , दक्ष , व्यावसायिक र अनुशासित सेवा गठन हुनेगरी संघीय निजामती सेवा ऐन लागू गर्नु पर्दछ ।
संघीय निजामती सेवा ऐन प्रदेश र स्थानीय सेवाको लागि समेत मार्गदर्शक हुन सक्नेगरी तर्जुमा गर्न सकियो भने राज्यले जनताप्रतिको दायित्व पूरा गर्न सहज हुनेछ । यसैगरी संघमा रहने दरवन्दी सानो छरितो , दक्ष र व्यावसायिक हुनु आवश्यक छ । अव संघले राष्ट्रिय महत्वका विषय र नीतिगत कुरा बाहेक सेवा व्यवस्थापन र सेवा प्रवाह सम्बन्धी सम्पूर्ण काम प्रदेश र विशेष गरी स्थानीय तहमा लैजाने नीति लिनु पर्दछ ।
पुरानो सोचाइ र मनस्थितिमा परिवर्तन गरी जनताको घर दैलोमा विकास लैजाने अवसर हो यो । पूर्ण केन्द्रीकरण गर्न खोज्नुले संघको निरंकुशता झल्किन्छ भने राष्ट्रीय महत्व र सबैले समान रुपमा मान्नुपर्ने राष्ट्रिय नीतिगत कुरा र मापदण्ड एवं सिद्धान्तहरु सबैबाट परिपालना भएनन् भने त्यसले अराजकता निम्त्याउछ भन्ने कुरालाई ख्याल गर्नु आवश्यक छ । हामीलाई निरङ्कुश या अराजक संघीय प्रणाली चाहिएको छैन । हामीलाई त सहकारिता , सह अस्तित्व र समन्वयमा आधारित तर विकासको मामिलामा प्रतिष्पर्धी संघीयता चाहिएको छ ।
चुनौती : अहिले मुलुक संक्रमणकालमा छ । संघीय प्रणालीका तीनै तहको चुनाव सम्पन्न भई संसद र सरकार गठन भइसकेको हुँदा राजनीतिक संघीयता पूर्ण रुपमा लागू भइसक्यो । तर सरकारलाई नीति र कानून निर्माणमा सघाउने र नीति र कानून कार्यान्वयन गर्ने कर्मचारी प्रशासन अर्थात निजामती सेवाले भने अझै स्वरूप लिने सकेको छैन । कर्मचारी समायोजन सम्बन्धमा संविधानले गरेको दिशानिर्देशको मार्गचित्र कोर्न समेत सकिएको छैन । समायोजन सम्बन्धमा सरकार र कर्मचारीको भावना र मत मिल्न सकेको देखिदैन ।
कर्मचारी वर्गले समायोजनमा आफ्नो स्थान कहाँ रहन्छ भन्ने आधारमा वस्तुगत नभई मनोगत व्याख्या गर्ने गरेको पाइन्छ भने सरकारको नीति पनि स्पष्ट रुपमा मुखरित हुन सकेको छैन । समायोजन ऐनमा केही अनावश्यक प्रावधान रहेका छन् भने समायोजन नियमावली पनि तत्कालको काम मात्र चलाउनेगरी आंशिक स्वरुपमा आएको हुँदा झन् अन्योल थपिएको छ ।
प्रदेश तहमा कर्मचारी प्रशासनको खाका नै निश्चित हुन बाकी छ भने स्थानीय तहमा कर्मचारीको चरम अभाव छ । स्थानीय राजनीतिक नेतृत्वमा सुझबुझको अभाव छ । आफ्ना अधिकार र सीमा बारे नेतृत्वमा भ्रम र अन्योल छ । के गर्न हुने , के गर्न नहुने जानकारी छैन र जानकारी हुनेले पनि आचरण पालनालाई महत्व दिएको पाइदैन ।
जनताको सेवाभन्दा आफ्नो सुबिधाको चिन्ता रहेको पाइएको छ । महँगो निर्वाचन लडेर आएका कतिपय जनप्रतिनिधिहरु खर्चको जोहो तर्फ लाग्दा अनियमितता हुने डर छ । कर्मचारी वर्गमा पुरानै चेत र सोच छ । राजनीतिक नेताहरु सार्वभौम जनताबाट चुनिएर आएका प्रतिनिधि हुन , आफू उनको सहयोगी हो भन्ने कुरा आत्मसात हुन सकेको छैन । एकै वाक्यमा भन्दा सबै रनभुल्लमा छन् ।
संघीयता भनेको केन्द्रले देला र खाम्ला भन्ने प्रणाली हैन । केन्द्रकै मुख ताक्ने हो भने त पुरानै एकात्मक प्रणाली नै पर्याप्त थियो । अव त आफ्नो प्रदेश र स्थानीय तहमै विकास गर्ने र स्रोत समेत त्यहीं जुटाएर रोजगारी वृद्धि गर्ने हो भन्ने चेत आउन अझै बाकी छ । प्रशासनले संघीयता अनुकूलको स्वरूप लिन सकेको छैन ।
समायोजन पूरा नभई नया भर्ना गर्न पाइदैन । तर समायोजनको काममा बिलम्ब हुँदै जाँदा प्रशासनिक जटिलता थपिदै छ । प्रदेश लोक सेवा आयोगको गठन त के सो सम्बन्धी कानून समेत आउन सकेको छैन । संघ लोक सेवा आयोगले प्रदेश लोक सेवा आयोगको कानून मस्यौदा गर्नुको सट्टा प्रदेश र स्थानीय तहका कर्मचारीको नियुक्तिको सिफारिस आफूले गर्नेगरी कानूनी व्यवस्था गराउन सफल भएको छ । समयमै समायोजनको काम सम्पन्न नहुँदा फेरि पनि करारमा कर्मचारी राख्ने प्रवृत्तिले प्रश्रय पाउन थालेको छ ।
अवको बाटो : देशको चौतर्फी उन्नतिको लागि राजनीतिक प्रणाली राम्रो भएर मात्र पुग्दैन । राजनीति आफू जति कुशल र स्वप्नद्रष्टा भए तापनि प्रशासनलाई राम्रोसंग लिकमा हिडाउन सकेन भने देश विकास सम्भव छैन । राजनीति त कहिलेकाही गफगाफमै पनि अघि बढ्न सक्ला तर प्रशासन काम गरेर मात्र अघि बढ्ने हो । भनिन्छ , राजनीतिमा केही कुरा भनेर पनि देखाउन सकिन्छ , तर प्रशासन त गरेरै देखाउने क्षेत्र हो ।
राजनीति प्राशासन पनि आफू जस्तो गफाडी नहोस , कर्मी होस् भन्नेतर्फ सधै चनाखो हुनु पर्दछ । प्रशासनलाई आफ्नो दलको हैन सरकारको नीति र प्रचलित कानून पालना गर्ने अंग बनोस भनेर सधै सचेत हुनु पर्दछ राजनीति । कर्मचारी बाठो र पढेलेखेको वर्ग हो , उसको क्षेमतालाई देश विकासको काममा उपयोग गर्नु पर्दछ , न कि आफ्नो दलीय स्वार्थमा । कर्मचारी वर्गमा पार्टीको नेता बन्ने प्रबृत्ति हावी हुँदै गएको छ , नेता कर्मचारीले नीति लागू गर्दैन , नीति निर्माताको गुरु बन्न थाल्छ भन्ने होस् राख्नु आवश्यक छ ।
देश विकासको लागि निजामती सेवा व्यावसायिक , दक्ष , इमान्दार , तटस्थ र अनुशासित हुनु आवश्यक छ । संघ , प्रदेश र स्थानीय तह समेत तीनै तहका सरकारी सेवाको लागि नया कानून जारी गर्न बिलम्ब भइसकेको छ । यसको लागि राजनीतिक नेतृत्वले छिट्टै अगुवाइ लिनु आवश्यक छ । जति नै दक्ष र विद्वानको समूह भनिए तापनि प्रशासन देशको शासकीय प्रणालीको केन्द्रबिन्दु बन्न सक्दैन । शासन प्रणालीको केन्द्रबिन्दु सदासर्वदा राजनीति नै हो । निजामती सेवालाई कसरी नैतिकवान , सच्चरित्र , उच्च मनोवलयुक्त र दक्षतापूर्ण बनाउने भन्ने कुरा राजनीतिक नेतृत्वकै इच्छाशक्ति , सुझबुझ र निर्णयमा भर पर्दछ ।
हाल देशको उच्च राजनीतिक नेतृत्वमा दृढ इच्छाशक्ति देखिन्छ । आजसम्म उहाँहरुले धेरै सपना देख्नु भयो , अव ती सपनालाई साकार पार्न संघीय प्रणाली सुहाउँदो नीति निर्माणका साथै कर्मचारी प्रशासनलाई नेपालको संविधानले आत्मसात गरेको नीति र सिद्धान्त लागू गर्न सक्ने किसिमले विकास गर्ने अभिभारा उहाँहरुको काँधमा आएको छ । प्रशासकीय प्रणालीमा केही गरेर देखाउँछु भन्ने नेताले आफू सुहाउँदो जिम्मेवारी पाउनु भएको छ । अव उहाँले कस्तो नीति र कानून बनाएर लागू गर्नुहुन्छ , त्यसैमा नेपालको भविष्य निर्भर छ । अव भनेर हैन गरेर देखाउने बेला भएको छ ।
नेपालको संघीय प्रणाली सहकारिता , समन्वय र सहअस्तित्वमा आधारित छ । संघीय प्रणालीका तीनै तहका सरकारहरु आफ्नो काममा स्वतन्त्र भए तापनि सबै तहका कर्मचारीलाई एक अर्को तहको काम कारवाहीबारे जानकारी राख्ने अवसर प्रदान गर्न र अनुभव हासिल गर्ने मौका प्रदान गर्न अन्तर सरकारी सेवामा प्रवेश गराउन केही प्रतिशत सिट आरक्षण गर्नु राम्रो हुनेछ । यसै गरी विभिन्न तहको अनुभव दिलाउन एक सरकारका कर्मचारीलाई केही समय अर्को सरकारको काममा खटाउने गरी कानूनी व्यवस्था गर्नु वान्छनीय हुन्छ ।
अन्तमा : अझै पनि स्थानीय तहको प्रशासन सम्बन्धी कानून कस्तो र कसले बनाउने भन्ने अन्योल कायमै रहेको देखिन्छ । संविधानको धारा २८५ को उपधारा ( ३ ) मा प्रदेश मन्त्रिपरिषद , गाउँ कार्यपालिका र नगर कार्यपालिकाले आफ्नो प्रशासन संचालन गर्न आवश्यकता अनुसार कानून बमोजिम विभिन्न सरकारी सेवाहरुको गठन र संचालन गर्न सक्ने व्यहोरा उल्लेख भएको छ । यहानेर ” कानून बमिजिम ” भन्ने शब्द परेको छ तर त्यो कानून कुन तहले बनाउने भन्ने सम्बन्धमा केही उल्लेख भएको छैन । जव कि सोही धाराको उपधारा ( १ ) मा संघीय कानून भन्ने उल्लेख छ I यस धारामा कुन स्तरबाट बनेको कानून भन्ने स्पष्ट नभएको हुँदा त्यो थाहा पाउन अन्य धाराको सहारा लिनु पर्ने हुन्छ ।
धारा २२६ मा गाउँ सभा र नगर सभाले अनुसूची ८ र ९ बमोजिमको सूचीमा उल्लिखित विषयमा आवश्यक कानून बनाउन सक्ने व्यवस्था गरेको छ I धारा २२७ मा गाउपालिका र नगरपालिकाको कर्मचारी र कार्यालय सम्बन्धी अन्य व्यवस्था प्रदेश कानून बमिजिम हुने उल्लेख छ I स्थानीय सरकार संचालन ऐनको दफा ८६ मा स्थानीय सेवाको गठन , संचालन , व्यवस्थापन , सेवाको शर्त तथा सुविधा सम्बन्धी आधारभूत सिद्धान्त र मापदण्ड संघीय कानून बमोजिम हुने व्यहोरा उल्लेख छ ।
वास्तवमा स्थानीय सेवाको कानून बनाउने अधिकार अनुसूची ८ बमोजिम स्थानीय तहकै हो । तर धारा २२७ मा टेकेर कानून बनाउन मिल्ने र यो बढी व्यावहारिक हुनेतर्फ सम्बन्धित सबैको ध्यान जानु आवश्यक छ । स्थानीय सरकार संचालन ऐनमा संघीय कानून बमोजिम हुने भनी लेखिदैमा त्यसैको आधारमा ऐन बन्न सक्ने हुँदैन । ऐन बनाउन संविधानको कुन धाराले अधिकार दिन्छ या संबिधानसंग बाझिन्छ कि बाझिदैन भन्ने निर्क्योल गर्नु पर्दछ ।
संविधानको धारा २२७ र अनुसूची ८ मात्र यसका आधार हुन । अनुसूची ८ बमोजिम हो भने स्थानीय तहले नै बनाउछ , धारा २२७ बमोजिम हो भने प्रदेशले बनाउछ । यस मामिलामा संघीय कानून बन्न सक्ने आधार संविधानले दिंदैन । धारा २२७ बमोजिम कानून बनाउँदा प्रदेशभित्रका स्थानीय तहमा काम गर्ने कर्मचारीको लागि छुट्टै कानून बन्ने , प्रदेशभित्रका स्थानीय तहमा सरुवा हुन मार्ग प्रशस्त हुने र निश्चित तहभन्दा माथिको पदमा बढुवा गर्दा प्रदेशभित्रका सबै पालिकाहरुमा बढुवाको अवसर प्राप्त हुने देखिन्छ ।
यदि अनुसूची ८ मा टेकेर कानून बनाउने हो भने सो कानूनको आधारमा प्रदेशभित्रका अन्य पालिकामा सरुवा हुन नमिल्ने हुँदा साना साना गाउपालिकामा कर्मचारी नटिक्ने समस्या आउने छ । सरुवा पनि नहुने , वृत्ति विकास पनि नहुने भएपछि कर्मचारी अर्को अवसरको ताकमा रहनु स्वाभाविकै हो ।
स्थानीय तहको निजामती सेवा ( स्थानीय सेवा ) लाई बलियो , दिगो र व्यावसायिक बनाउन धारा २२७ अन्तर्गत प्रदेशले प्रदेशभित्रका सबै पालिकाहरुमा समान रुपमा लागू हुने कानून बनाइदिने र सोही कानून बमोजिम नै संविधानको धारा २८५ ( ३ ) अनुसार स्थानीय तहले आफ्नो सेवाको गठन र संचालन गर्ने तरिका अपनाउनु नै सबैको कल्याणमा हुनेछ । प्रदेशले स्थानीय तहका कर्मचारीको तलव स्केल तोकिदिने र सक्षम पालिकाले आफ्नो गच्छे अनुसार भत्ता प्रदान गर्न सक्ने व्यवस्था गरेमा कर्मचारीलाई वृत्ति विकासको अवसर प्राप्त हुनेछ र सबै कर्मचारीमा आत्मविश्वास समेत बढ्नेछ । धन्यवाद ।
